Prof. Artur Śliwiński
Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) ofiarowała Polakom prezent w postaci interesującego Raportu „Government at a Glance 2015” zawierającego porównania międzynarodowe, częściowo z uwzględnieniem Polski.
Dowiadujemy się z niego, że w Polsce mamy jeden z najniższych udziałów wydatków budżetowych na zdrowie w Produkcie Krajowym Brutto (10,4%) spośród niemal wszystkich badanych krajów (10,4%), lądując się w nielicznej „ekskluzywnej” grupie krajów, których obywatele zarówno mają niski udział rządowych wydatków na zdrowie w PKB, jak też niski poziom PKB na jednego mieszkańca (Grecja 8,5 %, Węgry 10,4%, Łotwa 10,0%). Dla po-równania, średni udział tych wydatków w PKB dla wszystkich krajów OECD wynosi 17, 7, czyli jest o 70 % wyższy niż w Polsce. Mamy tutaj do czynienia z konsekwencją wieloletniej polityki ograniczania wydatków na zdrowie i przerzucania kosztów opieki zdrowotnej na bu-dżety gospodarstw domowych. Przypomina to bajkę o ośle, któremu w ramach oszczędności konsekwentnie odejmowano stopniowo garść siana.
Ale pod innym względem wyniki Polski są imponujące. Chodzi o udział rządowych wydatków w PKB na porządek publiczny i bezpieczeństwo, który sięga 5,3 % i tylko Stany Zjednoczone mogą imponować większym udziałem wydatków na porządek i bezpieczeństwo (6,8%). Nic dziwnego, gdyż Polacy są najbardziej inwigilowanym przez służby specjalne krajem w Europie; w ubiegłym roku służby te (oficjalnie!) inwigilowały obywateli 2.177 tysięcy razy. Populacja Polaków się zmniejsza, a inwigilacja rośnie.
Co do faktycznego bezpieczeństwa obywateli (i własności), działania rządowe są jednak mało widoczne. W zakresie bezpieczeństwa obywateli w znacznym stopniu rząd wyręczają rozbudowane do granic wytrzymałości agencje ochroniarskie (ok. 250 tys. osób) i straży miejskiej (ok. 12 tysięcy osób). Znowu jest to sposób dobierania się do budżetów gospodarstw domowych, chociaż wydatki budżetowe nie maleją.
Statystyczna mizeria
Niestety w większości analiz statystycznych OECD Polska nie jest uwzględniana. Jest to fenomen, który nie ma żadnego usprawiedliwienia, skoro np. Czechy i Słowacja pojawiają się na każdym kroku (podobnie jest z danymi Eurostatu). Wygląda na to, że międzynarodowe centra statystyczne usiłują nas stopniowo przekonywać, że nie istniejemy. Jest to prawdopodobnie wina kolejnych rządów w Polsce, które nie dostarczały odpowiednich danych źródłowych. Może jest to również kwestia tajemnicy informacji państwowej, o które napiszemy później.
Z ostatnich porównań międzynarodowych OECD nie dowiemy się np. jakie jest zatrudnienie w ośrodkach rządowych w Polsce, które z pewnością jest hiper wysokie, a także o wydatkach budżetowych w ośrodkach rządowych , a tym bardziej o zmianach zachodzących w tym zakresie w latach 2008-2012, chociaż dla pozostałych krajów informacje są dostępne i porównywalne. Wydawałoby się, że nic nie może utrudniać zgromadzenia i przekazania do OECD odpowiednich danych. Ale jak zwykle na przeszkodzie stoją ostre wymagania (metody) liczenia zatrudnienia, więc okazałoby się zapewne, że wyniki zastosowania „własnej” metody okażą się niewiarygodne.
O braku wiarygodności danych w Polski, które bezkrytycznie zostały przez OECD opublikowane świadczy „list pochwalny” dla starań polskiego rządu dla poprawy jakości legislacji tj. stanowienia polskiego prawa. Wszyscy ludzie w Polsce wiedzą (jeśli chcą wiedzieć), że jakość uchwalanych przez Sejm i Senat ustaw jest na żenującym poziomie, ponieważ przemycają one różnorakie interesy geopolityczne, inwestycyjne , finansowe, polityczne. Trudno w tych warunkach sklecić dobre prawo. Od lat 70’ ubiegłego w wielu krajach podejmowane były starania, aby ukrócić proceder nadużywania legislacji. W tym celu ostatecznie stworzone zostały standardy analizy jakości stanowienia prawa znane jako Regulatory Analysis Impact (RIA), czyli analiza kosztów i korzyści regulacji prawnej. Są to standardy zalecane przez UE, czyli niby obowiązujące i nie obowiązujące. Co się okazuje? Pomimo tego, że o zastosowaniu (w dosłownym tego słowa znaczeniu) RIA w polskiej praktyce legislacyjnej nikt nigdy nie słyszał i nie mógł słyszeć, gdyż jej nie było, OECD prezentuje Polskę niemal jako wzorowy przykład dbałości o jakość legislacji. To już nie jest mizeria, to już niesmaczny żart.
Proszę spojrzeć na to zestawienie:
Metodologia RIA jest narzędziem polityki legislacyjnej szeroko stosowanej w krajach OECD. RIA ocenia przewidywane korzyści i koszty, umożliwiając ocenę konsekwencji społeczno-ekonomicznych oraz umożliwia wprowadzenie pożądanych zmian lub innych, bardziej korzystnej regulacji prawnych. Przede wszystkim pozwala uzasadnić wprowadzenie nowych przepisów prawnych, rozporządzeń czy decyzji.
Z zestawienia wynika, że parlament i rząd polski są pod każdym względem bez zarzutu. Czyli, stosują w pełnym wymiarze metodykę RIA, identyfikują społeczne korzyści i koszty realizacji projektów ustawodawczych. Wskazują na beneficjentów podejmowanych ustaw, rozporządzeń i decyzji, a z drugiej strony – ustalają najbardziej dotknięte regulacją grupy społeczne. To jest zwykłe łgarstwo. (Nie chodzi bynajmniej o zgodność tych projektów z wymaganiami UE, ani o werbalne uzasadnienie projektów. Chodzi o zahamowanie rozpasania legislacyjnego, z czym w Polsce mamy do czynienia na sesjach Sejmu i Senatu).
Już od początku lat 90’ zaczęto w Polsce wprowadzać arbitralne, uzasadniane względami ideologicznymi (w duchu skrajnego liberalizmu ekonomicznego), kompletne nie liczące się z interesem ogólnym regulacje prawne i decyzje polityczne. Nie brano pod uwagę strukturalnej słabości istniejących przedsiębiorstw, wystawianych na bankructwo przez wspomniane decyzje i regulacje. Nie brano pod uwagę negatywnych skutków „reformy gospodarczej” dla większości grup społecznych i zawodowych, nawet tak ważnych jak wysokie bezrobocie. Nie widziano potrzeby stosowania okresów przystosowawczych, ani też ograniczania strat wywoływanych przez uchwalane regulacje i podejmowane decyzje. W ten sposób zainicjowano proces upadku większości gałęzi przemysłowych. Czy trzeba jeszcze przypominać, że np. likwidacja polskiego przemysłu okrętkowego i stopniowo całej gospodarki morskiej była skutkiem ustawy sejmowej, a nie konkurencji rynkowej? Czy trzeba wyjaśniać, że zniszczenie polskich sieci handlowych w celu wprowadzenia na ich miejsce sieci zagranicznych było pokłosiem ustawy o likwidacji spółdzielczości (nie tylko handlowej) ? I tak dalej. Szczególne znaczenie miała koncepcja i regulacja prawna „szybkiej prywatyzacji”, oznaczająca natężenie negatywnych oddziaływań na polskie przedsiębiorstwa.
Analiza RIA została pomyślana, aby to zmienić. Pod tym względem nic Polsce nie zrobiono. Ja więc można chwalić się czymś, co jest jaskrawym zaprzeczeniem praktyki?
Omawiany Raport OECD prezentuje szczegółowe wyniki podobnej do RIA analizy korzyści i kosztów- Cost Benefit Analysis (CBA), lecz odnoszącej się do rządowych inwestycji . Chodzi o uzasadnienie projektów inwestycyjnych i uniknięcie poronionych inwestycji publicznych , a także o dyscyplinę i odpowiedzialność finansową. Niestety, wśród badanych dwudziestu krajów Polski nie ma, co nasuwa nieodparte podejrzenie, że nie ma również analizy CBA dla rządowych projektów inwestycyjnych, przynajmniej w pełnej wersji. Dodajmy, że sygnalizowana analiza jest znana i stosowana na całym świecie już od lat 70’ ub. wieku.
Rząd vs społeczeństwo
OECD bada zjawisko, które jest niezwykle ważne ze społecznego punktu widzenia, a mianowicie stosunek rządu do społeczeństwa. Oczywiście wspomniane wcześniej ignorowanie analizy RIA jest jednym z przejawów lekceważenia społeczeństwa, a ściślej biorąc – interesu publicznego i interesów słabszych grup społecznych. Ale tutaj chodzi o wyniki szerszych badań kultury organizacyjnej rządów przeprowadzonych według odrębnej metodyki OECD . Kultura organizacyjna rządu w ramach tej metodyki jest postrzegana przez pryzmat otwartości, przejrzystości i odpowiedzialności rządu. Wyniki dla polskiego rządu sa druzgocące. Ukazuje to kolejna tablica
Dobrze wiedząc, że na ogół w krajach europejskich poziom kultury organizacyjnej rządów w ostatnich latach nie jest zbyt wysoki, ostatnia pozycja Polski przekreśla jakiekolwiek iluzje dotyczące jego odpowiedzialności przed społeczeństwem. W publikacji „Rozkład systemu politycznego w Polsce” („Polityka Polska” nr 1/maj/ 2015, nr 2/czerwiec/2015) podkreślaliśmy fundamentalne znaczenie braku odpowiedzialności politycznej w Polsce. To nie wada lub skaza, lecz podstawowy atrybut patologicznego mechanizmu władzy politycznej w Polsce. Pisaliśmy w niej: „Jak wygląda obecny mechanizm władzy politycznej w Polsce? Jest to przede wszystkim wypracowany przez ponad dwadzieścia lat mechanizm braku odpowiedzialności władzy politycznej przed społeczeństwem. Kluczowym elementem tego mechanizmu była „strategia prywatyzacji”, którą uznawano za nadrzędny cel strategiczny do czasu włączenia Polski do Unii Europejskiej…” . Dla nas, co wyjaśnialiśmy dalej, „Mechanizm braku odpowiedzialności politycznej jest dowodem utraty suwerenności narodowej w najprostszym i najbardziej realnym wymiarze: naród nie ma nic do powiedzenia. Oczywiście nie chodzi o bezskuteczne wypowiedzi i protesty, lecz o decydowanie w żywotnych dla siebie sprawach”.
Nie możemy również lekceważyć faktu, że przekaz informacji od rządu do społeczeństwa daleko odbiega od norm europejskich. Nie chodzi o polityczny marketing, którego nie brakuje, lecz o rzetelne i wyczerpujące informacje o działalności rządu, często zakulisowej i ukrywanej przez opinią publiczną pod licznymi pretekstami (tajemnicy handlowej, wymogów bezpieczeństwa państwa, ochrony danych osobistych etc.). W Raporcie OECD kwestia dostępu opinii społecznej do informacji o działalności rządu jest ujmowana w sposób oględny, jako źródło niskiej przejrzystości. Autorzy Raportu nawet nie sugerują, że niska przejrzystość programów i działań rządu sprowadza działalność do działalności mafijnej.
Ciągły brak zaufania
Dalszą część ę cześć publikacji poświęcamy zagadnieniu, które stale ucieka z pola widzenia polskich wyborców. Jest to zagadnienie zaufania do rządu. Od 2005 roku OECD prowadzi w tej sprawie prowadzi systematyczny monitoring.
Od dawna wiadomo, że pojęcie zaufania jest wieloznaczne, lecz na ogół jest ono synonimem pozytywnego odbioru działalności danej osoby lub organizacji, oparte zazwyczaj na osobistym doświadczeniu (niekiedy jednak skażonym brakiem doświadczenia lub informacji, a także wpływem manipulacji medialnej).
Z punktu widzenia OECD zaufanie do rządu jest głównym czynnikiem płynnego i efektywnego współdziałania rządu i społeczeństwa. Dla nas natomiast tak postrzegane zaufanie jest niewystarczające, ponieważ problem współdziałania rządu i społeczeństwa w Polsce praktycznie nie istnieje. Istnieje raczej problem braku zaufania do rządu. W świetle nadchodzących wyborów jest to problem poważny. Dla skompromitowanych partii politycznych jest to problem „przesterowania” braku zaufania na inne sprawy . Dla nowych partii politycznych jest to problem ograniczonych możliwości uwiarygodnienia swoich programów politycznych. Płacą one cenę za generalny brak zaufania do „klasy politycznej”. Dla staro-nowych ugrupowań politycznych jest to problem przezwyciężenia dysonansu między starymi grzechami i stylizowaniem polityków na niewiniątka. Wcześniejsze badania OECD wskazują, że zaufanie do partii politycznych jest na ogół zazwyczaj znacznie niższe, aniżeli do rządów.
Wskaźniki zaufania do rządów czasie globalnego kryzysu nigdzie nie są wysokie; jedynie w Szwajcarii, Indiach i w Norwegii zbliżają się do 80% (w skali od 0 do 100 %). Ale spośród większości badanych krajów wyłania się szczególna grupa rządów „podłych politycznie” . Są to: Polska, Francja, Grecja, Portugalia, Hiszpania i Słowenia (wskaźniki poniżej25 %). Jakkolwiek przyczyny niskiego zaufania do rządu są różne, a także różny jest poziom krytycyzmu poszczególnych społeczeństw, usytuowanie Polski w tym towarzystwie powinno nas niepokoić. Znacznie lepiej jest z pozostałymi trzydziestoma sześcioma badanymi krajami.
Badania OECD nie dają możliwości określenia przyczyn braku zaufania do rządu, chociaż skład rządów „podłych politycznie” w znacznym stopniu pokrywa się z składem krajów najbardziej dotkniętych globalnym kryzysem systemowym (Polska nie jest tutaj wyjątkiem, może wyjątkiem jest łatwowierność, z którą wielu Polaków przyjmuje zapewnienia, że kryzys „omija Polskę”). Przytoczone dane charakteryzują ostry kryzys władzy politycznej w tych krajach, który jest integralną częścią globalnego kryzysu systemowego.
Wnioski
Nadchodzące wybory parlamentarne w Polsce będą przebiegać w zatrutej atmosferze braku zaufania do partii politycznej i rządów. W tej sytuacji można się spodziewać, że Polacy będą głosować zgodnie z własnym, egoistycznym spojrzeniem na sprawy publiczne; pozbawieni rzetelnej wiedzy o problemach społeczno-gospodarczych i geopolitycznych Polski. Można również spodziewać się, że zatrudniona w państwowych urzędach multiplikowana rzesza biurokratów będzie głosować na stare i staro-nowe partie i osoby z zamkniętymi oczami.
Spektakl wyborczy w Polsce rozpoczyna się rozgrywa się ponownie z tymi samymi aktorami i z taką samą publicznością. Jest to kolejny spektakl demokracji i suwerenności. Ale przecież widzimy, że kraj jest niesuwerenny, a zatem również o demokracji mowy być nie może!
Przystępujemy do wyborów w warunkach nieprzejrzystych stosunków politycznych i wzajemnej nieufności. Te same partie i osoby będą powtarzać stare slogany i bić w „bębny obietnic”. Nikt nie powie ani słowa o najważniejszych problemach ekonomicznych i politycznych, będących konsekwencją utraty suwerenności. Nikt nie wspomni o konieczności zastopowania zagranicznych i krajowych beneficjentów rabunkowej eksploatacji gospodarki narodowej, bogactw naturalnych i pracowników. Nikt nie odważy się powiedzieć, kto znajduje się za kulisami niesuwerennych rządów.
Wszyscy będą dalej grać rolę odważnych reformatorów i rycerzy walczących ze złem. Czy spośród nich można wyłonić parlament, który po raz pierwszy będzie respektował interesy narodowe?
Są to wnioski przygnębiające. A jednak należy liczyć się z nieuchronnym umocnieniem kontrakcji politycznej. Niezależnie od wyników wyborów parlamentarnych, na dłuższą metę umacniać się będzie krytycyzm społeczny (odmowa zaufania!), wzmocni się przeciwwaga dla postaw egoistycznych (w postaci renesansu postaw narodowych), ujawnią się na scenie politycznej silne nurty niezadowolenia i protestu, a także nowe inicjatywy organizacyjne, a w rezultacie – kształtowanie się nowej, szerokiej opozycji politycznej.
Komentarz ukazał się w miesięczniku społeczno-gospodarczym Polityka Polska nr 5.
