Prof. Mirosław Matyja: Demokracja oddolna sterowana odgórnie

0
35
Rodzaje demokracjiDemokracja bezpośrednia – obywatele osobiście podejmują decyzję w konkretnych sprawach.

W Polsce zauważamy w ostatnich latach napięcie między dwoma rodzajami demokracji – parlamentarną i oddolną, przy czym mechanizmy i instrumenty demokracji parlamentarnej zajmują w nim pierwszoplanowe miejsce, a oddolnej jedynie pomocnicze i raczej symboliczne.  Namiastkami instrumentów demokracji bezpośredniej w Polsce są głównie referenda ogólnokrajowe w najważniejszych sprawach ustrojowych, obywatelska inicjatywa ustawodawcza oraz różne rozwiązania na szczeblu lokalnym. Mimo ze dominacja aktualnie istniejącego systemu politycznego w kraju – demokracji parlamentarnej jest jednoznaczna, coraz częściej obserwujemy wzrastającą popularność instrumentów charakterystycznych dla demokracji bezpośredniej.

Referendum ogólnokrajowe

Reklama

Najważniejszym elementem demokracji bezpośredniej, a więc takiego typu ustroju demokratycznego, w którym obywatele współuczestniczą w podejmowaniu ważnych decyzji, jest referendum, czyli głosowanie ogólnokrajowe. Referendum, jak powszechnie wiadomo, polega na odpowiedzi na konkretnie postawione pytanie według schematu „tak” lub „nie” albo na wyborze między zaproponowanymi wariantami rozwiązań.

Wszyscy zgodzą się z tym, że referendum jest narzędziem kontroli władz, kształtowania ustroju i wyrazem woli społeczeństwa. Sama zasada referendum kojarzy sie automatycznie z demokracja bezpośrednia, czyli kreowaniem prawa przez obywateli dla obywateli. Natomiast w polskich warunkach politycznych bezpośrednio-demokratyczny charakter tej formy demokracji jest co najmniej zawężony.

Art. 125 Konstytucji RP z 1997 r. przewiduje, co prawda, przeprowadzenie fakultatywnego referendum, lecz nie na wniosek obywateli, co byłoby na wskroś normalne, lecz Sejmu bądź prezydenta za zgodą Senatu. Poza tym, wymagana jest frekwencja co najmniej 50% głosujących, aby wynik referendum stal sie wiążący.

Należy przy tym dodać, ze Konstytucja RP nie przewiduje formy referendum obligatoryjnego.

Wspomniany art. 125 i ustawa o referendum ogólnokrajowym, wyróżniają trzy jego rodzaje:

  • referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa,
  • referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której RP przekazuje organizacji narodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach,
  • referendum w sprawie przyjęcia ustawy zmieniającej Konstytucję RP.

Dwa ostatnie rodzaje mają charakter skonkretyzowany, gdyż dotyczą uchwalonej już przez Sejm i Senat ustawy oraz umowy międzynarodowej zawartej przez Radę Ministrów na ratyfikację, na którą obywatele mają wyrazić zgodę albo ją zanegować.

Art. 125 ustawy zasadniczej budzi szereg wątpliwości.

Po pierwsze, nie ma tu mowy o inicjatywie obywatelskiej, która winna poprzedzić referendum. W Polsce o przeprowadzeniu referendum decyduje Sejm lub Prezydent za zgoda Senatu. Obywatele pozostają aż do samego udziału w referendum jedynie biernymi obserwatorami.

Po drugie, pojęcie „sprawy o szczególnym znaczeniu” jest bardzo wątpliwe. Co to znaczy, że sprawa ma mieć szczególne znaczenie dla państwa i narodu? Wynika z tego, ze przedmiotem tego głosowania nie może być jakakolwiek kwestia już wcześniej uregulowana. Tu widać ponownie brak inicjatywy obywatelskiej, w ramach której obywatele, którzy znają najlepiej swoje problemy, mogliby określić, jaka sprawa ma dla nich szczególne znaczenie.

Po trzecie, wątpliwości budzi próg 50-procentowej frekwencji, co przeczy założeniom demokracji. Wiadomo, ze niegłosujący również głosują – pasywnie.

Wymóg 50% frekwencji czyni z instytucji referendum ogólnokrajowego fikcję prawną, a więc również fikcją jest konstytucyjne uprawnienie obywateli do wpływu na sprawowanie władzy.

Po czwarte, w Polsce brak jest, jak wyżej wspomniano, referendum obligatoryjnego, zaś wyżej opisane referendum fakultatywne generowane jest przez najwyższe władze państwowe. Jest to klasyczne „koło młyńskie”, bowiem tego rodzaju referendum nie ma nic wspólnego z demokracją oddolną, wywodzącą się od obywateli, a więc faktycznego suwerena polskiego państwa.

Inicjatywa ustawodawcza

Forma inicjatywy ludowej, bardzo rozpowszechnionej w Szwajcarii, jest definiowana jako uprawnienie określonej przez prawo grupy członków zbiorowego podmiotu (narodu, obywateli, ludu) do przedłożenia właściwemu organowi państwa projektu ustawy (konstytucji) lub do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum czy też podjęcia przez organ państwa innych działań. W szerokim rozumieniu tego pojęcia mieści się w nim prawo do inicjatywy ustawodawczej, której namiastka występuje w Polsce. W odróżnieniu od Szwajcarii, ta forma prawna funkcjonuje na poziomie zmiany ustawy, a nie konstytucji. Inicjatywa ustawodawcza jest prawem wniesienia projektu ustawy, czyli zaproponowaniem nowego rozwiązania kwestii dotychczas nieporuszanych ustawowo lub tzw. nowelizacji istniejącego aktu prawnego do Sejmu, a tym samym rozpoczęcia procesu legislacyjnego. Ciekawe jest jednak, ze zgodnie z Konstytucją RP (art. 118) prawo inicjatywy ustawodawczej przynależy wyłącznie ściśle określonym podmiotom: Prezydentowi RP, Radzie Ministrów, Posłom (grupa 15 posłów lub komisja sejmowa), Senatowi (jako cała izba).

Polscy obywatele posiadają również prawo do zgłaszania inicjatywy ustawodawczej od 1999 roku. W tym celu należy założyć komitet inicjatywny i zebrać 100 tysięcy podpisów pod projektem ustawy w ciągu 3 miesięcy od powstania komitetu (art. 118, ust. 2 Konstytucji RP).

Następnie projekt ustawy wraz z podpisami przekazywany jest do Marszałka Sejmu, który proceduje z nimi tak samo, jak z innymi projektami ustaw. Ze względu na skomplikowany tryb wnoszenia inicjatywy obywatelskiej i stanowczo za krótki czas na zbieranie podpisów, niewiele projektów ustaw przygotowanych przez obywateli jest rozpatrywanych w Sejmie. Poza tym, w porównaniu ze Szwajcaria, taka inicjatywa musiałaby być przegłosowana w referendum. W Polsce niestety oddolna demokracja kończy się na zebraniu podpisów grupy 100 tysięcy obywateli. Rozpoczęcie procesu legislacyjnego rozpoczyna nadanie danemu projektowi ustawy numeru druku sejmowego. Od tego momentu posłowie (a następnie często senatorowie) pracują nad daną propozycją ustawy lub jej nowelizacji. Obywatele natomiast tracą kontrolę nad ich własnym pomysłem i przejmują ponownie rolę biernego obserwatora. Wobec powyższego, obywatelska inicjatywa ustawodawcza ma niewielką moc „zobowiązującą” ustawodawców.

Warto podkreślić, iż inicjatywa ustawodawcza jest dodatkowo ograniczona z punktu widzenia obywateli, bowiem istnieją takie projekty, które może wnieść wyłącznie ściśle określony podmiot państwowy. Najlepszym przykładem jest tutaj projekt ustawy budżetowej, który może zostać wniesiony tylko przez Rade Ministrów (art. 221 Konstytucji RP). Kolejnym ograniczeniem jest projekt ustawy o zmianie konstytucji; w jej przypadku inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz Prezydentowi (art. 235 ust. 1 Konstytucji RP). Wynika z tego, ze polscy obywatele nie posiadają nawet teoretycznej możliwości doprowadzenia oddolnie do zmiany ustawy zasadniczej.

Lokalna demokracja bezpośrednia

W młodej historii demokracji w III Rzeczpospolitej rozwinęła sie również demokracja bezpośrednia na poziomie lokalnym, powiązana głownie z instytucjami samorządu terytorialnego z jednej strony oraz z organami gminy i powiatu z drugiej strony. Niestety, rozwój oddolnej demokracji lokalnej w Polsce przebiegał i przebiega chaotycznie – występują tu rożne formy tego typu demokracji i jeszcze więcej pojęć z nimi związanych: referenda, konsultacje społeczne, zebrania mieszkańców, inicjatywy obywatelskie itp. Niektóre z nich wynikają z ustaw, inne są zapisane w statutach jednostek samorządowych. Przepisów odnoszących się do lokalnej demokracji bezpośredniej jest coraz więcej i przybierają one bardzo zróżnicowany charakter. Wykształtowały sie jednak formy demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym, które sprawdziły się przynajmniej częściowo w praktyce i którym warto przyjrzeć się bliżej.

W III Rzeczpospolitej najbardziej rozpowszechniona formą lokalnej demokracji bezpośredniej są referenda odwoławcze na poziomie gminy. Zostały one zapisane w konstytucji oraz wprowadzone do ustawy samorządowej już w 1990 r. Wprawdzie w pierwszych latach funkcjonowania samorządów możliwości odwołania dotyczyły tylko rady, ale gdy od 2002 r. zasada ta objęła również wójta, referenda te stały się najskuteczniejszym instrumentem oddziaływania mieszkańców na administrację lokalną. Początkowo referenda odwoławcze miały często charakter populistyczny i charakteryzowała je niska frekwencja. Jednak po uelastycznieniu progów frekwencji od 2006 r. dochodziło częściej do referendów, które można było uznać za przejaw obywatelskiej troski o efektywność wykonywania lokalnej władzy.  W warunkach utrzymującej się dominacji organów wykonawczych w całym systemie samorządu gminnego, referendum w sprawie odwołania pozostaje jedynym skutecznym instrumentem nacisku ze strony lokalnego suwerena, a wiec mieszkańców gminy.

Kolejną formą lokalnej demokracji bezpośredniej w Polsce są fakultatywne referenda w “ważnej sprawie”.  Ta forma demokracji bezpośredniej budzi wątpliwości – podobnie jak referenda ogólnokrajowe – ze względu na sformułowanie „ważna sprawa”. To niefortunne pojecie powinno być lepiej sprecyzowane, czyli należałoby dokładniej określić, jaka sprawa ma być przedmiotem powszechnego glosowania, a jaka nie.  Poza tym i w tym wypadku należałoby się zastanowić poważnie nad zniesieniem progu frekwencyjnego.  To właśnie ta bariera, podobnie jak przy referendach ogólnokrajowych, najczęściej uniemożliwia rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii w lokalnym głosowaniu. W historii referendów „w ważnej sprawie” niewątpliwie najbardziej efektowne było referendum w 2014 r. w sprawie odrzucenia inicjatywy władz Krakowa zmierzającej do organizacji w tym mieście zimowych igrzysk olimpijskich.

Najrzadziej stosowana forma lokalnej demokracji bezpośredniej jest referendum w sprawie samoopodatkowania. Ciekawe jest to, ze referendum to jest inicjowane przede wszystkim przez radę gminy. Zaangażowanie w nie pracowników samorządowych powoduje, że referenda te są skuteczne, pod warunkiem, ze władze zdecydują się na ich przeprowadzenie.

W przeciwieństwie do referendów, gdzie ich wiążący charakter jest prawnie usankcjonowany, forma konsultacji społecznych jest fakultatywna. Czyli wynik konsultacji nigdy nie może być traktowany jako prawnie zobowiązujący dla władz. Z drugiej strony samo przeprowadzanie konsultacji jest obligatoryjne. Sprawia to, ze w praktyce konsultacje społeczne są obecnie najbardziej dynamicznie rozwijającą się formą demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym. W niektórych przypadkach przyczyna takiego zjawiska jest prosta do wytłumaczenia. Weźmy pod uwagę choćby starania o środki z Unii Europejskiej, które wymagają konieczności zapewnienia partycypacji obywatelskiej.

Lokalna demokracja bezpośrednia w Polsce rozwija się co prawda chaotycznie, ale zaznacza sie wyraźna tendencja dalszego stosowania jej instrumentów i form. Konieczna jest większa koordynacja funkcjonowania tych form i przede wszystkim nowe transparentne ustalenia prawne, umożliwiające ich zastosowanie. Mimo to, demokracja bezpośrednia w Polsce w wydaniu lokalnym jest „obwarowana” tyloma przepisami, ze możemy bez przesady stwierdzić, iż jest ona sterowana odgórnie, co przeczy istocie oddolnego zarządzania państwem.

Przyszłość

Analizując formy demokracji bezpośredniej w Polsce nasuwa się kilka wniosków.

Po pierwsze, prawie wszystkie formy tej demokracji – szczególnie na szczeblu państwowym – są obecnie niezadowalające i właściwie nie zasłużyły na określenie «bezpośrednie», co sugeruje Art. 4 Konstytucji RP. Obywatele w dalszym ciągu nie występują w pełni jako suweren, który podejmuje decyzje o znaczeniu państwowym czy nawet lokalnym. Poza tym, w Polsce nie przewidziano instrumentu weta ludowego, a więc przyznania mieszkańcom możliwości wystąpienia z wnioskiem o uchylenie aktu prawa, który byłby rozstrzygany w referendum.

Po drugie, mimo wielu negatywnych doświadczeń i szerokiego wachlarza form demokracji lokalnej, są one zdecydowanie bardziej zaawansowane niż formy demokracji bezpośredniej na szczeblu państwowym (referendum i inicjatywa ustawodawcza).

Po trzecie, należałoby przyjrzeć się dokładnie, jak rozwiązania bezpośrednio-demokratyczne funkcjonują w Szwajcarii. Nie chodzi tu o naśladownictwo «jeden do jednego», ale z pewnością analiza szwajcarskich rozwiązań wzbogaciłaby efektywność wprowadzania demokracji bezpośredniej (lub jej skutecznych instrumentów) w Polsce.

Po czwarte, jednym z zasadniczych problemów dla polskiej demokracji oddolnej jest praktyka stosowania art. 7 polskiej konstytucji, czyli tzw. zasada legalizmu. Zgodnie z nią organy państwowe i samorządowe mogą działać tylko w taki sposób, na jaki pozwala im uchwalone prawo. To jeszcze raz potwierdza potrzebę nowelizacji polskiej Konstytucji, która w aktualnym wydaniu jest „przestarzała” i nie pozwala na rzeczywista partycypacje obywateli w procesie decyzyjnym państwa.



Biogram

Mirosław Matyja – politolog, ekonomista i historyk. Absolwent Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Uniwersytetu w Bazylei. Doktorat w dziedzinie nauk ekonomicznych na Université de Fribourg w Szwajcarii w 1998 r., w dziedzinie nauk humanistycznych na Polskim Uniwersytecie Na Obczyźnie PUNO w Londynie w 2012 r. oraz w dziedzinie nauk społecznych na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie w 2016 r. Mirosław Matyja jest profesorem na Polish University Abroad w Londynie, gdzie pełni funkcję dyrektora Zakładu Kultur Mniejszości Narodowych. Autor i współautor 13 monografii i ponad 150 artykułów naukowych i popularno-naukowych w języku polskim, niemieckim i angielskim.

Autor książki “Szwajcarska demokracja szansą dla Polski”, wydanej w kwietniu 2018 r. przez wydawnictwo PAFERE. Mieszka i pracuje w Szwajcarii, żonaty, ma dwóch bliźniaczych synów.

 



ZOBACZ TEŻ:

Idziemy po wszystko! Prosty przekaz Obozu Dobrej Zmiany na wybory samorządowe/ Felieton Jana A. Kowalskiego